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在財政部財金〔2014〕113號《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中，清晰的表述了PPP項目操作的五個階段，分別為：項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段、項目移交階段。這五個階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本，上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。正確把握各個文件的概念和內(nèi)容，科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

一、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據(jù)。

2、實施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內(nèi)容：項目名稱，項目實施機構，項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應當明確的其他事項。

二、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關于印發(fā)的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

 2、物有所值評價的內(nèi)容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：(初步)實施方案、項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建的(預)可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內(nèi)容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。

三、財政承受能力論證報告

1、財政承受能力論證的概念。根據(jù)《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

2、財政承受能力論證的內(nèi)容。財政承受能力論證包括責任識別(股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入)、支出測算(依據(jù)實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任，依據(jù)建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據(jù)政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任)、能力評估(財政支出評估、行業(yè)和領域均衡性評估)、信息披露(項目名錄、項目信息、財政支出責任情況)。

四、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

 2、資格審查文件的內(nèi)容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

五、采購文件（招標文件）

 1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內(nèi)容。(1)招標文件的一般構成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內(nèi)容作為實質性條款列入招標文件。

六、投標文件

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

 2、投標文件的內(nèi)容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

七、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規(guī)定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內(nèi)容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

八、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節(jié)談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

 2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

九、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人(社會投資人)或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協(xié)議。

2、項目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術語定義、特許經(jīng)營權、項目建設(BOT、BOO形式適用)、項目的運營與維護、項目設施的移交(BOT、TOT形式適用)、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。